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編者按

馬達(dá)加斯加獨(dú)特豐富的生物多樣性正面臨持續(xù)三年大旱的威脅。貧困、缺水和饑餓導(dǎo)致當(dāng)?shù)厝藢?duì)自然資源的依賴日益加重，威脅到馬達(dá)加斯加自然保護(hù)地。作為全球生物多樣性最優(yōu)先區(qū)域之一，馬達(dá)加斯加的現(xiàn)狀值得更加廣泛的全球關(guān)注和支持。

建立自然保護(hù)地體系是全球主要生物多樣性保護(hù)戰(zhàn)略，加深對(duì)當(dāng)代保護(hù)地管理的理解，對(duì)于制定政策、確定研究議程和產(chǎn)生最佳實(shí)踐至關(guān)重要，能夠確保按照《生物多樣性公約》（CBD）的要求有效管理保護(hù)地。馬達(dá)加斯加自然保護(hù)地體系覆蓋率從2013至2016年翻了兩番。以下總結(jié)了馬達(dá)加斯加自然保護(hù)地政策和實(shí)踐的三大變化，并討論了當(dāng)前和未來(lái)管理存在的六大挑戰(zhàn)。

一、“德班宣言”推動(dòng)自然保護(hù)地快速擴(kuò)張

馬達(dá)加斯加是全球保護(hù)最優(yōu)先區(qū)域之一，其種及以上分類水平上特有率非常高。然而，該國(guó)極其貧窮，以農(nóng)村為主，教育水平低，人口增長(zhǎng)迅速，糧食、燃料和收入高度依賴小規(guī)模農(nóng)業(yè)和自然資源，森林、濕地、沿海等自然環(huán)境都受到高度威脅。

20世紀(jì)80年代中期，馬達(dá)加斯加保護(hù)地有36個(gè)。1991 年，該國(guó)啟動(dòng)了非洲第一個(gè)《國(guó)家環(huán)境行動(dòng)計(jì)劃》，將政府的部分管理權(quán)轉(zhuǎn)移給了當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)協(xié)會(huì)，開始促進(jìn)以社區(qū)為基礎(chǔ)的自然資源管理。2003 年，在南非德班舉行的第五屆世界公園大會(huì)上，馬達(dá)加斯加政府承諾將保護(hù)地網(wǎng)絡(luò)覆蓋率擴(kuò)大兩倍，即“德班宣言”。緊接著，該國(guó)成立了由政府官員、外國(guó)捐助者、非政府組織和保護(hù)科學(xué)家組成的工作組，負(fù)責(zé)指導(dǎo)該宣言愿景的實(shí)施。到 2016 年，保護(hù)地網(wǎng)絡(luò)數(shù)量已發(fā)展到 122 個(gè)，占地 710 萬(wàn)公頃，相較與德班宣言之時(shí)的 170 萬(wàn)公頃，面積增長(zhǎng)了 416%（圖1，表1）。

圖 1. 馬達(dá)加斯加地圖顯示 ：A) 保護(hù)地網(wǎng)絡(luò)，黑色是 2003 年之前的保護(hù)地，深灰色是 2003 年以來(lái)建立的新保護(hù)地，淺灰色是正在建立的保護(hù)地；B) 森林覆蓋，深綠色是潮濕森林，橄欖綠色是干燥多刺森林。

二、保護(hù)地政策和實(shí)踐發(fā)展

1. 擴(kuò)展目標(biāo)和類別

1991年建立了“馬達(dá)加斯加自然保護(hù)地管理協(xié)會(huì)”授權(quán)管理馬達(dá)加斯加的公園和保護(hù)地，該協(xié)會(huì)后改名為“馬達(dá)加斯加國(guó)家公園管理局”，目前管理著43個(gè)自然保護(hù)地，包括國(guó)家公園、特別保護(hù)區(qū)和綜合自然保護(hù)地。2003年之前，馬達(dá)加斯加的保護(hù)地多被管理用于保護(hù)、研究和娛樂。此后目標(biāo)擴(kuò)大，涉及保護(hù)文化遺產(chǎn)和促進(jìn)可持續(xù)自然資源利用以減輕貧困和發(fā)展等，幾乎一半的保護(hù)地被提議設(shè)立為 IUCN V 或 VI 類( 表格1 ) 。

2. 新的治理安排

馬達(dá)加斯加此前幾乎所有的保護(hù)地都由國(guó)家管理，2003年之后，開始允許國(guó)家公園管理局以外的參與者對(duì)體系中的保護(hù)地進(jìn)行管理；非國(guó)家公園管理的保護(hù)地發(fā)起人（多為非政府組織）也須從支持角色轉(zhuǎn)變?yōu)楸晃傻墓芾碚?；除了新的保護(hù)地之外，部分保護(hù)地也正在從國(guó)家治理過(guò)渡到由國(guó)家公園管理局與當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)共同治理。

3. 管理強(qiáng)調(diào)生計(jì)和社會(huì)保障

馬達(dá)加斯加保護(hù)地的演變體現(xiàn)了社會(huì)和發(fā)展目標(biāo)日益融入保護(hù)地管理的全球趨勢(shì)。所有保護(hù)地都必須進(jìn)行環(huán)境和社會(huì)影響評(píng)估，以制定和實(shí)施社會(huì)保障計(jì)劃。發(fā)起人須確認(rèn)可能受保護(hù)地設(shè)立影響的各潛在群體，評(píng)估建立保護(hù)地的機(jī)會(huì)成本，實(shí)施補(bǔ)償措施以緩解負(fù)面影響、改善周邊人口生計(jì)。許多非國(guó)家公園管理局管理的保護(hù)地不僅做出了上述舉措，還進(jìn)一步將扶貧作為了核心目標(biāo)。例如，發(fā)起人主要關(guān)注旅游發(fā)展和農(nóng)業(yè)改善，在某些情況下還涉及發(fā)展非政府組織或私營(yíng)部門合作伙伴關(guān)系。然而，盡管許多保護(hù)地作出了較大的投資，但要想在擴(kuò)大的保護(hù)地網(wǎng)絡(luò)中廣泛實(shí)施這些干預(yù)措施，仍然是一項(xiàng)艱巨的挑戰(zhàn)。

表1：2017年3月按IUCN類別劃分的馬達(dá)加斯加保護(hù)地?cái)?shù)量和面積。馬達(dá)加斯加保護(hù)地體系由馬達(dá)加斯加國(guó)家公園管理局和非國(guó)家公園管理局管理的地點(diǎn)組成。括號(hào)內(nèi)的數(shù)字指的是目前缺乏積極管理的保護(hù)地，被視為“紙上公園”。

三、管理上的主要挑戰(zhàn)

1. 提高參與度

盡管馬達(dá)加斯加的所有保護(hù)地都已過(guò)渡到共同治理階段，但當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)參與決策的有效程度不盡相同因地點(diǎn)而異。若國(guó)家公園管理局和非政府組織發(fā)起人在建立新保護(hù)地方面權(quán)力較大，可能會(huì)導(dǎo)致協(xié)商過(guò)程失衡，例如，農(nóng)村社區(qū)可能會(huì)被迫同意預(yù)先制定的計(jì)劃，而不是被鼓勵(lì)參與規(guī)劃。此外，協(xié)商過(guò)程中存在著婦女、年輕人和外來(lái)移民等群體被邊緣化，保護(hù)地治理決策成為社區(qū)內(nèi)部爭(zhēng)權(quán)奪利工具等問(wèn)題，這些都是阻礙有效參與的因素。除了參與治理之外，當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)還應(yīng)在許多方面發(fā)揮積極的管理作用，例如在監(jiān)督和監(jiān)測(cè)方面，但實(shí)際并沒有充足的動(dòng)機(jī)去激勵(lì)他們這樣做。

2. 確保資金可持續(xù)性

對(duì)于已建立的保護(hù)地，他們的未來(lái)取決于它們的資金可持續(xù)性能力，因?yàn)楸Ｗo(hù)地的有效性取決于對(duì)管理的投資。然而，傳統(tǒng)的資金來(lái)源因眾多不確定因素往往并不可靠。認(rèn)識(shí)到這一不足后，保護(hù)地管理者正在采用創(chuàng)業(yè)方法來(lái)實(shí)現(xiàn)收入來(lái)源的多元化。例如，許多非國(guó)家公園管理局管理的保護(hù)地正在發(fā)展與私營(yíng)部門伙伴關(guān)系和市場(chǎng)機(jī)制，而國(guó)家公園管理局則瞄準(zhǔn)企業(yè)社會(huì)責(zé)任、采礦補(bǔ)償、生態(tài)旅游和旅游特許權(quán)、電影和攝影、研究和碳市場(chǎng)等戰(zhàn)略市場(chǎng)。然而，在馬達(dá)加斯加還沒有任何例子表明，通過(guò)這些機(jī)制能夠完全實(shí)現(xiàn)保護(hù)地資金的自給自足。由于即使是游客量最大或最具創(chuàng)業(yè)精神的保護(hù)地，在可見的未來(lái)也不太可能實(shí)現(xiàn)完全的財(cái)務(wù)獨(dú)立，因此保護(hù)地網(wǎng)絡(luò)對(duì)捐助者資金的依賴大概率會(huì)繼續(xù)乃至增加。

圖2：洛科比國(guó)家公園落葉中的鑲飾葉變色龍 (Brookesia stumpfii)。圖源：克里斯·斯卡夫電影與攝影

3. 執(zhí)行規(guī)章制度

由于對(duì)保護(hù)地相關(guān)立法的了解不足、缺乏政治意愿以及司法機(jī)構(gòu)效率低下且很少執(zhí)行處罰等外部原因，馬達(dá)加斯加保護(hù)地相關(guān)的執(zhí)法工作面臨著重重困難。保護(hù)地立法允許當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)管理者制定和實(shí)施存在于官方法律體系之外的社會(huì)規(guī)范，且該規(guī)范可在地方一級(jí)強(qiáng)制執(zhí)行，無(wú)需上級(jí)機(jī)構(gòu)批準(zhǔn)。但該規(guī)范的條款往往反映的是保護(hù)地發(fā)起人的利益，而不是社區(qū)的利益。因此，社區(qū)可能不愿意對(duì)自己的成員應(yīng)用這些規(guī)則，更無(wú)權(quán)對(duì)外來(lái)者使用這些規(guī)則。

4. 實(shí)現(xiàn)生態(tài)可持續(xù)性

因保護(hù)地允許區(qū)內(nèi)資源的開發(fā)，導(dǎo)致新建保護(hù)地將經(jīng)歷持續(xù)的生態(tài)系統(tǒng)變化和生物多樣性喪失。這就需要通過(guò)生計(jì)干預(yù)措施減少當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)對(duì)自然資源的依賴，需要對(duì)可持續(xù)利用區(qū)進(jìn)行空間配置，并對(duì)采集物種/系統(tǒng)進(jìn)行生態(tài)學(xué)研究以提供信息證據(jù)，以使資源利用負(fù)面影響降到最低。然而，目前很少有保護(hù)地能夠?qū)崿F(xiàn)科學(xué)的可持續(xù)資源利用。對(duì)資源存量的參與性研究和動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)，將有助于克服保護(hù)地普遍存在的研究能力低下的問(wèn)題，并能提供一種方式，讓資源使用者參與未來(lái)問(wèn)題的討論。此外，還需要建立利益相關(guān)者談判權(quán)衡機(jī)制。

5. 實(shí)現(xiàn)生計(jì)轉(zhuǎn)型

馬達(dá)加斯加保護(hù)地體系的目標(biāo)指出，保護(hù)地應(yīng)通過(guò)可持續(xù)利用自然資源來(lái)支持扶貧和發(fā)展。然而，農(nóng)村社區(qū)過(guò)度依賴自然資源可能會(huì)形成“貧困陷阱”。新保護(hù)地的管理通常以景觀為重點(diǎn)，但景觀類型的選擇沒有“一刀切”的方法。應(yīng)根據(jù)支撐當(dāng)?shù)厣?jì)的資源類型，重點(diǎn)管理規(guī)劃滿足所有利益相關(guān)者需求的生產(chǎn)性景觀。調(diào)動(dòng)足夠的資源以實(shí)現(xiàn)必要規(guī)模的轉(zhuǎn)型變革，對(duì)發(fā)起人來(lái)說(shuō)將是一個(gè)巨大的挑戰(zhàn)。

圖3：黑耳曼蛙 (Mantella milotympanum) 極度瀕危。它的主要威脅是棲息地喪失。圖片由 Franco Andreone 通過(guò) Wikimedia Commons 提供（CC BY-SA 2.5）

6. 利益相關(guān)者的動(dòng)機(jī)和長(zhǎng)期愿景

雖然保護(hù)地發(fā)起人可能支持生物多樣性保護(hù)，但其他利益相關(guān)者（例如當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)）可能會(huì)優(yōu)先考慮創(chuàng)收。非政府組織持續(xù)獨(dú)立提供領(lǐng)導(dǎo)、推動(dòng)和資源的能力并不確定，這是對(duì)這些地點(diǎn)長(zhǎng)期治理過(guò)程中存在的隱患。政策中沒有明確闡述非國(guó)家公園管理局管理的保護(hù)地的長(zhǎng)期遠(yuǎn)景，但一些非政府組織發(fā)起人談到，一旦共同管理者具備必要的能力，他們就應(yīng)采取退出戰(zhàn)略。然而，能力并不等于動(dòng)力，因此，從非政府組織驅(qū)動(dòng)到真正由地方管理的保護(hù)地的轉(zhuǎn)變，需要仔細(xì)規(guī)劃和實(shí)施。

四、總結(jié)

德班宣言之后，馬達(dá)加斯加保護(hù)地體系的規(guī)模翻了兩番。新保護(hù)地體系引領(lǐng)了新管理方法和治理體系的發(fā)展。不過(guò)，雖然該國(guó)在實(shí)現(xiàn)CBD目標(biāo)方面取得的進(jìn)展是通過(guò)保護(hù)地覆蓋率來(lái)衡量，但根據(jù)公約規(guī)定，保護(hù)地的后續(xù)管理也應(yīng)實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)期高效。實(shí)際上，馬達(dá)加斯加保護(hù)地體系在保護(hù)生態(tài)促進(jìn)民生方面取得的有效性非常有限，之前有的問(wèn)題現(xiàn)在仍然存在。

究其原因，為了達(dá)成德班宣言，許多保護(hù)地設(shè)立在沒有充分了解其所處的社會(huì)生態(tài)背景的情況下就匆忙啟動(dòng)，并且多數(shù)在沒有證據(jù)基礎(chǔ)或適當(dāng)?shù)谋O(jiān)測(cè)系統(tǒng)的情況下開展著管理，也有些是因?yàn)楣芾碚邔I(yè)知識(shí)和資源不足，卻試圖面面俱到而導(dǎo)致努力過(guò)于分散。

必須承認(rèn)，德班宣言確實(shí)為創(chuàng)建新的保護(hù)地提供了前所未有的機(jī)會(huì)，但它可能無(wú)意中激勵(lì)了保護(hù)地建立過(guò)程中的數(shù)量而非質(zhì)量。

保護(hù)地的建立是一個(gè)復(fù)雜而漫長(zhǎng)的過(guò)程，從保護(hù)和發(fā)展目標(biāo)的角度判斷德班宣言是否成功還為時(shí)過(guò)早。至少，馬達(dá)加斯加的經(jīng)驗(yàn)表明，熱帶發(fā)展中國(guó)家可以迅速擴(kuò)大其保護(hù)地網(wǎng)絡(luò)以實(shí)現(xiàn) CBD 目標(biāo)，而這主要可以由非國(guó)家行為主體來(lái)實(shí)現(xiàn)；多用途保護(hù)地類別和共同治理在保護(hù)地體系發(fā)展中發(fā)揮著重要作用；發(fā)起人若沒有足夠資源從根本上解決生物多樣性喪失問(wèn)題，則將很難同時(shí)實(shí)現(xiàn)發(fā)展和保護(hù)；建立保護(hù)地體系，不僅要關(guān)注其覆蓋范圍，更要關(guān)注其有效性，這才是最重要和關(guān)鍵的。