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中國(guó)的自然保護(hù)區(qū)建設(shè)歷史并不長(zhǎng)，雖然從建國(guó)之初開(kāi)始就已提出，但算起來(lái)也就幾十年時(shí)間。1956年建立了第1批自然保護(hù)區(qū)，但接下來(lái)的二十多年時(shí)間里，這一批保護(hù)區(qū)中只有少數(shù)在真正的實(shí)行保護(hù)。直到1978年以后，自然保護(hù)區(qū)建設(shè)才進(jìn)入了一個(gè)快速發(fā)展期。

從無(wú)到有、從有到多的保護(hù)區(qū)建設(shè)過(guò)程中，一直沒(méi)有一個(gè)完整的體系、林業(yè)、環(huán)保、農(nóng)業(yè)、國(guó)土、海洋、水利、建設(shè)、科研、教育等部門都成立了相應(yīng)的保護(hù)區(qū)。建設(shè)目的不同、管理體制不同、經(jīng)費(fèi)來(lái)源不同，五花八門，相互之間打架扯皮。保護(hù)區(qū)的建設(shè)實(shí)際上成了一次部門之間的圈地運(yùn)動(dòng)。誰(shuí)都以為自然保護(hù)區(qū)是一塊肥肉，包括保護(hù)區(qū)所在地的地方政府和當(dāng)?shù)乩习傩铡?/p>

隨著國(guó)家管理體制的逐步理順，自然保護(hù)區(qū)的體系逐漸形成，保護(hù)區(qū)管理逐漸規(guī)范，大家才慢慢地發(fā)現(xiàn)，保護(hù)區(qū)并不是那么好玩的。保護(hù)區(qū)有自己相應(yīng)的法律支撐，卻又存在著諸多的法律欠缺。保護(hù)區(qū)向世界提供了優(yōu)質(zhì)的生態(tài)資源，卻限制了當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)短期內(nèi)的快速發(fā)展。由此而來(lái)，地方政府當(dāng)初設(shè)想的利用自然保護(hù)區(qū)這塊牌子“借雞下蛋”、“借船出海”、“借鐘馗打鬼”的幻想破滅，對(duì)于保護(hù)區(qū)促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的想法逐漸轉(zhuǎn)變成保護(hù)區(qū)阻礙發(fā)展。一些部門也相應(yīng)的推波助瀾，于是產(chǎn)生了各種各樣的公園和風(fēng)景名勝區(qū)。

森林公園，濕地公園，是在原來(lái)林場(chǎng)和水庫(kù)、河流或沼澤、農(nóng)田的基礎(chǔ)上發(fā)展起來(lái)的。山體公園、生態(tài)公園、荒漠公園、水利公園等也應(yīng)運(yùn)而生。風(fēng)景名勝區(qū)則利用可以開(kāi)展旅游發(fā)展的誘餌，除了建設(shè)部門，水利部門也出了一個(gè)水利風(fēng)景名勝區(qū)，農(nóng)業(yè)部門出了個(gè)農(nóng)業(yè)風(fēng)景名勝區(qū)等等。十九大后，國(guó)家深化體制改革，將國(guó)土空間重新規(guī)劃，把所有的保護(hù)地統(tǒng)一劃歸林業(yè)部門來(lái)管理，賦予了林業(yè)更大的責(zé)任。同時(shí)，提出建立以國(guó)家公園為主體的自然保護(hù)地體系，并在全國(guó)十多個(gè)省開(kāi)展了國(guó)家公園建設(shè)的試點(diǎn)。

有些省份非常積極，覺(jué)得建立國(guó)家公園又是一場(chǎng)新的促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的大好時(shí)機(jī)。有些地方則不積極，擔(dān)心中央提出的“最嚴(yán)格的保護(hù)”會(huì)影響當(dāng)?shù)氐馁Y源開(kāi)發(fā)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展。其中有省份，國(guó)家給予了建立國(guó)家公園試點(diǎn)的機(jī)會(huì)，但他們寧愿不報(bào)，寧愿慢慢地轉(zhuǎn)一轉(zhuǎn)看一看，不愿意作為沖鋒陷陣的對(duì)象。

全國(guó)的國(guó)家公園建設(shè)試點(diǎn)工作轟轟烈烈的開(kāi)展，隨著國(guó)家公園進(jìn)程的推進(jìn)，在探索過(guò)程中，出現(xiàn)了這樣那樣的聲音。一些不科學(xué)的，盲目的措施讓人們對(duì)國(guó)家公園的建設(shè)失去了興趣。特別是中央環(huán)保督察用極嚴(yán)厲的手段，挑出了曾經(jīng)長(zhǎng)期遺留在保護(hù)領(lǐng)域的一系列的問(wèn)題，為一些自然保護(hù)區(qū)正了名，讓他們挺直了腰桿。同時(shí)，追責(zé)問(wèn)責(zé)也讓當(dāng)?shù)卣忧宄Ｗo(hù)區(qū)是一塊隨時(shí)可能出問(wèn)題的“禁地”，有可能是一顆定時(shí)炸彈，以至于對(duì)自然保護(hù)區(qū)不但沒(méi)有喜愛(ài)，甚至有些反感。自然保護(hù)區(qū)建設(shè)的熱情從高漲到低迷，甚至是抵觸。在環(huán)保督察過(guò)程中，有些地方政府明確提出要拆掉自然保護(hù)區(qū)。

中央環(huán)保督查不會(huì)同意撤除自然保護(hù)區(qū)，當(dāng)下的政策也不允許隨意撤除自然保護(hù)區(qū)，并明確規(guī)定，通過(guò)評(píng)估，確實(shí)已經(jīng)喪失保護(hù)價(jià)值的自然保護(hù)區(qū)可以撤除，但必須要追究相關(guān)責(zé)任人的責(zé)任。有些地方已經(jīng)下文撤除了保護(hù)區(qū)，害怕被追責(zé)，又迅速把拆除保護(hù)區(qū)的文件收回，重新規(guī)劃原有的自然保護(hù)區(qū)。這一過(guò)程中，讓當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)看得迷茫，讓當(dāng)?shù)卣霈F(xiàn)反感情緒，這種反感自然保護(hù)區(qū)的情緒同樣也波及到國(guó)家公園建設(shè)。

中國(guó)的國(guó)家公園還在試點(diǎn)建設(shè)階段，還沒(méi)有一個(gè)成熟的管理模式，本來(lái)是可以通過(guò)試點(diǎn)建設(shè)找出最適合當(dāng)?shù)貙?shí)際情況的經(jīng)驗(yàn)，但由于擔(dān)心國(guó)家公園今后會(huì)比自然保護(hù)區(qū)管理更嚴(yán)格，不敢提出試點(diǎn)，采取拖的政策。即使是已經(jīng)在試點(diǎn)的地方，對(duì)國(guó)家公園也逐漸失去了興趣。甚至有傳言，有已經(jīng)開(kāi)展了幾年國(guó)家公園試點(diǎn)的地方，卻希望從試點(diǎn)行業(yè)撤除出來(lái)。

作為一個(gè)在基層工作了20多年，現(xiàn)在一直在從事生物多樣性保護(hù)的保護(hù)工作者來(lái)說(shuō)，我很理解當(dāng)?shù)卣倪@種做法。我們今天的保護(hù)技術(shù)雖然經(jīng)歷了幾十年的研究，也有一大批的專家，在這個(gè)領(lǐng)域做出了辛苦努力，但保護(hù)與發(fā)展的矛盾依然突出，保護(hù)地體系并不完善，保護(hù)技術(shù)依然原始，保護(hù)與發(fā)展的理念仍然不很清楚。一區(qū)一法政策遲遲沒(méi)有落實(shí)，保護(hù)區(qū)的法律法規(guī)也是以偏概全。保護(hù)區(qū)事實(shí)上成了當(dāng)?shù)氐臓C山芋，丟不下，拿不起。

中央提出建立以國(guó)家公園為主體的自然保護(hù)體系，對(duì)已經(jīng)有的自然保護(hù)地進(jìn)行優(yōu)化整合，并將保護(hù)地的管理權(quán)統(tǒng)一劃歸林業(yè)和草原一個(gè)部門，這一系列的手段，都是希望理順保護(hù)地的關(guān)系，解決保護(hù)地長(zhǎng)期存在的管理問(wèn)題，解決九龍治水、多頭管理的問(wèn)題。

就這些問(wèn)題，也有專家提出過(guò)相應(yīng)的解決辦法和治理手段，但輿論界一片聲音卻很難落地，各個(gè)部門有各個(gè)部門的擔(dān)心，再加上喊了多年的一區(qū)一法，一直沒(méi)有得到很好的落實(shí)，若干類型保護(hù)對(duì)象完全不同、保護(hù)級(jí)別不同的自然保護(hù)區(qū)，統(tǒng)一使用一套法律，在執(zhí)行過(guò)程中出現(xiàn)各種各樣的困難，有些法律規(guī)定根本難以落地。

比如南方集體林區(qū)建立起來(lái)的自然保護(hù)區(qū)，是在集體林中畫出的一大片，按照法律規(guī)定，保護(hù)區(qū)內(nèi)特別是保護(hù)區(qū)的核心區(qū)、緩沖區(qū)，幾乎是一草一木不能動(dòng)，并按要求要遷出所在的村莊和人群。我們知道，南方集體林區(qū)的林地絕大部分歸當(dāng)?shù)丶w所有，幾百年甚至幾千年來(lái)，村莊一直在那里存在，人與自然基本已經(jīng)形成一種相互依賴的和諧，卻因?yàn)楸Ｗo(hù)區(qū)的建立和管理，不得不從原來(lái)的居住地搬出去，當(dāng)這些社區(qū)群眾從感情上難以接受。更何況這些搬出去的群眾還要為今后難以為繼的生計(jì)發(fā)愁。

如此種種，在自然保護(hù)區(qū)建設(shè)過(guò)程中普遍存在。統(tǒng)一劃歸林業(yè)部門管理以后，各種保護(hù)地交叉重疊的管理模式，管理手段高低不一。人們?cè)诮鉀Q這些問(wèn)題的時(shí)候，又過(guò)度的強(qiáng)調(diào)執(zhí)行，而失去了實(shí)事求是的理念。有些地方同一塊地掛了多塊牌子，自然保護(hù)區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)、森林公園、濕地公園、水源保護(hù)地等等。在這次整合優(yōu)化過(guò)程中，發(fā)現(xiàn)這些牌子其實(shí)就是同一塊地，但管理權(quán)在不同的部門手里。曾經(jīng)在統(tǒng)計(jì)上報(bào)保護(hù)地面積的時(shí)候，這塊地可能每一個(gè)部門都在上報(bào)，而統(tǒng)計(jì)保護(hù)地面積時(shí)，是用各個(gè)部門交過(guò)來(lái)的數(shù)據(jù)進(jìn)行累加，真正到了國(guó)土空間一張圖才發(fā)現(xiàn)，根本沒(méi)有那么多的面積，曾經(jīng)的保護(hù)地總面積不過(guò)是數(shù)字上的面積。

本來(lái)自然保護(hù)地的優(yōu)化調(diào)整是想解決這些曾經(jīng)長(zhǎng)期存在的問(wèn)題，但是上面的文件有嚴(yán)格的規(guī)定，“保護(hù)級(jí)別不能降，保護(hù)面積不能減”，而且這個(gè)保護(hù)面積就是通過(guò)各個(gè)部門數(shù)字累加出來(lái)的保護(hù)面積，而不是國(guó)土一張圖上真實(shí)的面積。這讓當(dāng)?shù)卣g盡腦汁，想不出應(yīng)對(duì)的手段，有些地方將所有保護(hù)地面積的數(shù)字進(jìn)行累加，幾乎超出了當(dāng)?shù)貒?guó)土的總面積。因此，人們對(duì)保護(hù)地的建設(shè)更加沒(méi)有好感，甚至深惡痛絕。

國(guó)家公園建設(shè)本來(lái)可以將已有的保護(hù)地進(jìn)行整合，通過(guò)生態(tài)廊道連接，通過(guò)空間優(yōu)化調(diào)整，通過(guò)整合讓保護(hù)對(duì)象得到更好的保護(hù)，讓空間布局更加完善，讓國(guó)家的重要資源更能代表國(guó)家意義。有的地方但卻因?yàn)楹ε?ldquo;更嚴(yán)格的保護(hù)”，害怕今后執(zhí)行的難度，寧愿撤出國(guó)家公園試點(diǎn)，躲過(guò)這一關(guān)，避免自己被追責(zé)問(wèn)責(zé)。

按照中國(guó)現(xiàn)行的政治體系，中央已經(jīng)提出“建立國(guó)家公園為主體的自然保護(hù)體系”，這國(guó)家公園不是說(shuō)你想建就建，也不是說(shuō)該建而你可以不建。“建立以國(guó)家公園為主體的保護(hù)地體系”，肯定要體現(xiàn)“主體”二字。而作為一些生態(tài)大省，特別是生態(tài)觀豐富的區(qū)域，不是說(shuō)你建不建的問(wèn)題，而是建多少、在哪建、怎么建的問(wèn)題。如果地方政府看得到自己該做什么，自己對(duì)當(dāng)?shù)氐馁Y源進(jìn)行一次認(rèn)真的清理，提出更切合實(shí)際的建設(shè)國(guó)家公園的想法和條件，按照自身的實(shí)際情況，提出建設(shè)路徑，這才是積極的態(tài)度。

我們總在埋怨國(guó)家有些政策與當(dāng)?shù)氐膶?shí)際情況有出入，但我們沒(méi)有想過(guò)這些政策還沒(méi)有出來(lái)的時(shí)候，我們從來(lái)沒(méi)有發(fā)出自己的聲音。

國(guó)家公園建設(shè)，實(shí)際上是一個(gè)既保護(hù)生態(tài)，同時(shí)又能促進(jìn)發(fā)展的重大舉措。不管是發(fā)達(dá)國(guó)家的美國(guó)、日本，還是發(fā)展中國(guó)家的南非、印度，國(guó)家公園從來(lái)沒(méi)有拒絕經(jīng)濟(jì)發(fā)展。當(dāng)然，經(jīng)濟(jì)發(fā)展不是國(guó)家公園建設(shè)的目的，但國(guó)家公園建設(shè)對(duì)當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)是有一定的帶動(dòng)性的。國(guó)家公園進(jìn)去以后是要開(kāi)展科普教育、環(huán)境教育的，讓更多的人來(lái)認(rèn)知來(lái)了解資源的意義，體現(xiàn)國(guó)家意志。在這個(gè)過(guò)程中，完全可以依托國(guó)家公園的資源優(yōu)勢(shì)，在不破壞生態(tài)環(huán)境的前提下，開(kāi)展生態(tài)旅游和一些生態(tài)產(chǎn)品的生產(chǎn)。

國(guó)家公園也需要管理，國(guó)家公園的一些生態(tài)系統(tǒng)退化的區(qū)域也需要修復(fù)，有些地方可以提供展示，必然會(huì)有一些產(chǎn)出，怎么利用好這些可利用的資源，也是國(guó)家公園管理的重要內(nèi)容。讓當(dāng)?shù)氐纳鐓^(qū)在國(guó)家公園建設(shè)的過(guò)程中真正的受益，讓當(dāng)?shù)氐膫鹘y(tǒng)文化在國(guó)家公園里發(fā)光發(fā)熱，這也是國(guó)家公園建設(shè)的重要意義。

不能因?yàn)橐晃兜膹?qiáng)調(diào)自然保護(hù)，而傷害了當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)既有的利益。也不能因?yàn)橐晃稄?qiáng)調(diào)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的發(fā)展而損害了自然資源，破壞生態(tài)系統(tǒng)。怎么掌握兩者之間的平衡，怎么考慮一個(gè)度的問(wèn)題，這就是管理，需要我們對(duì)資源更加了解。這個(gè)資源不光是自然資源，還包括當(dāng)?shù)氐娜宋馁Y源，讓每一種資源都充分發(fā)揮它的存在價(jià)值。

國(guó)家公園建設(shè)應(yīng)該針對(duì)國(guó)家公園的主題有自己相對(duì)應(yīng)的管理辦法，形成切實(shí)可靠的法律體系。只有這樣，國(guó)家公園才能夠有機(jī)的將保護(hù)與發(fā)展結(jié)合起來(lái)。保護(hù)與發(fā)展之間不是制造矛盾，反而是調(diào)和劑、助推力。有些省曾經(jīng)自己開(kāi)展了國(guó)家公園建設(shè)，自己發(fā)布了一批國(guó)家公園，雖然從國(guó)家層面上沒(méi)有予以肯定，但至少其中的一個(gè)國(guó)家公園得到了國(guó)家的認(rèn)可，為今后用適合當(dāng)?shù)貙?shí)際的辦法管理和建設(shè)打下了政策基礎(chǔ)。那就是一種積極的手段，一種積極的態(tài)度，將自己的想法實(shí)施到國(guó)家公園中去。

中國(guó)地大物博，南北差異、東西差異大。之所以要建設(shè)國(guó)家公園試點(diǎn)，并不是找出一個(gè)模式的國(guó)家公園，而是要探索各種不同條件下的國(guó)家公園應(yīng)該怎么建、怎么管理？如果地方政府自己不主動(dòng)站出來(lái)探索與自身?xiàng)l件相一致的國(guó)家公園建設(shè)，探索應(yīng)有的條件和途徑，這就失去了一次大好的機(jī)會(huì)，失去了更適合自己管理的國(guó)家公園建設(shè)的機(jī)會(huì)，就已經(jīng)埋下了矛盾的伏筆。

在有省份擬退出國(guó)家公園體制試點(diǎn)建設(shè)的過(guò)程中，可以聽(tīng)到各種各樣的聲音。有罵聲，有贊美聲，有嘆息聲。這些聲音的出現(xiàn)都有它的道理。我們相信，國(guó)家在2020年以后已經(jīng)全部實(shí)現(xiàn)了脫貧，在奔小康的建設(shè)過(guò)程中，國(guó)家公園建設(shè)等生態(tài)建設(shè)一定是主題。如果現(xiàn)在不打好基礎(chǔ)，在生態(tài)建設(shè)征程中又會(huì)落后別人一大截。

還是那句話，國(guó)家公園不是你想建就建、想出就出的。當(dāng)然，國(guó)家公園絕不能停留在只針對(duì)物種，而應(yīng)該視野更加廣闊，更加體現(xiàn)國(guó)家意志。地質(zhì)奇觀、文化古跡、自然景觀等主題一樣可以建立國(guó)家公園。

只有實(shí)事求是，只有理清思路，超前思考準(zhǔn)備，在國(guó)家公園建設(shè)中才可能立于不敗之地。