圖示甘肅、青海祁連山國家公園試點景觀（高雅月攝）

國家公園是指由國家批準設(shè)立并主導(dǎo)管理, 邊界清晰,以保護具有國家代表性的大面積自然生態(tài)系統(tǒng)為主要目的, 實現(xiàn)自然資源科學(xué)保護和合理利用的特定陸地或海洋區(qū)域。建立國家公園體制是黨的十八屆三中全會提出的重點改革任務(wù), 是我國生態(tài)文明制度建設(shè)的重要內(nèi)容, 對于推進自然資源科學(xué)保護和合理利用, 促進人與自然和諧共生, 推進美麗中國建設(shè), 具有極其重要的意義。為加快構(gòu)建國家公園體制, 在總結(jié)試點經(jīng)驗基礎(chǔ)上, 借鑒國際有益做法,立足我國國情, 制定本方案。

一、總體要求

(一)指導(dǎo)思想。全面貫徹黨的十八大和十八屆三中、四中、五中、六中全會精神, 深入貫徹習(xí)近平總書記系列重要講話精神和治國理政新理念新思想新戰(zhàn)略, 認真落實黨中央、國務(wù)院決策部署, 緊緊圍繞統(tǒng)籌推進“五位一體”總體布局和協(xié)調(diào)推進“四個全面”戰(zhàn)略布局, 牢固樹立和貫徹落實新發(fā)展理念, 堅持以人民為中心的發(fā)展思想, 加快推進生態(tài)文明建設(shè)和生態(tài)文明體制改革, 堅定不移實施主體功能區(qū)戰(zhàn)略和制度, 嚴守生態(tài)保護紅線, 以加強自然生態(tài)系統(tǒng)原真性、完整性保護為基礎(chǔ), 以實現(xiàn)國家所有、全民共享、世代傳承為目標, 理順管理體制, 創(chuàng)新運營機制, 健全法治保障, 強化監(jiān)督管理, 構(gòu)建統(tǒng)一規(guī)范高效的中國特色國家公園體制, 建立分類科學(xué)、保護有力的自然保護地體系。

(二)基本原則

——科學(xué)定位、整體保護。堅持將山水林田湖草作為一個生命共同體,統(tǒng)籌考慮保護與利用, 對相關(guān)自然保護地進行功能重組, 合理確定國家公園的范圍。按照自然生態(tài)系統(tǒng)整體性、系統(tǒng)性及其內(nèi)在規(guī)律, 對國家公園實行整體保護、系統(tǒng)修復(fù)、綜合治理。

——合理布局、穩(wěn)步推進。立足我國生態(tài)保護現(xiàn)實需求和發(fā)展階段, 科學(xué)確定國家公園空間布局。將創(chuàng)新體制和完善機制放在優(yōu)先位置, 做好體制機制改革過程中的銜接, 成熟一個設(shè)立一個, 有步驟、分階段推進國家公園建設(shè)。

——國家主導(dǎo)、共同參與。國家公園由國家確立并主導(dǎo)管理。建立健全政府、企業(yè)、社會組織和公眾共同參與國家公園保護管理的長效機制, 探索社會力量參與自然資源管理和生態(tài)保護的新模式。加大財政支持力度, 廣泛引導(dǎo)社會資金多渠道   投入。

(三)主要目標。建成統(tǒng)一規(guī)范高效的中國特色國家公園體制, 交叉重疊、多頭管理的碎片化問題得到有效解決, 國家重要自然生態(tài)系統(tǒng)原真性、完整性得到有效保護, 形成自然生態(tài)系統(tǒng)保護的新體制新模式, 促進生態(tài)環(huán)境治理體系和治理能力現(xiàn)代化, 保障國家生態(tài)安全, 實現(xiàn)人與自然和諧共生。

到2020年, 建立國家公園體制試點基本完成, 整合設(shè)立一批國家公園, 分級統(tǒng)一的管理體制基本建立, 國家公園總體布局初步形成。到2030年, 國家公園體制更加健全, 分級統(tǒng)一的管理體制更加完善, 保護管理效能明顯提高。

二、科學(xué)界定國家公園內(nèi)涵

(四)樹立正確國家公園理念。堅持生態(tài)保護第一。建立國家公園的目的是保護自然生態(tài)系統(tǒng)的原真性、完整性, 始終突出自然生態(tài)系統(tǒng)的嚴格保護、整體保護、系統(tǒng)保護, 把最應(yīng)該保護的地方保護起來。國家公園堅持世代傳承, 給子孫后代留下珍貴的自然遺產(chǎn)。堅持國家代表性。國家公園既具有極其重要的自然生態(tài)系統(tǒng), 又擁有獨特的自然景觀和豐富的科學(xué)內(nèi)涵, 國民認同度高。國家公園以國家利益為主導(dǎo), 堅持國家所有, 具有國家象征, 代表國家形象, 彰顯中華文明。堅持全民公益性。國家公園堅持全民共享, 著眼于提升生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能, 開展自然環(huán)境教育, 為公眾提供親近自然、體驗自然、了解自然以及作為國民福利的游憩機會。鼓勵公眾參與, 調(diào)動全民積極性, 激發(fā)自然保護意識, 增強民族自豪感。

(五)明確國家公園定位。國家公園是我國自然保護地最重要類型之一, 屬于全國主體功能區(qū)規(guī)劃中的禁止開發(fā)區(qū)域, 納入全國生態(tài)保護紅線區(qū)域管控范圍, 實行最嚴格的保護。國家公園的首要功能是重要自然生態(tài)系統(tǒng)的原真性、完整性保護, 同時兼具科研、教育、游憩等綜合功能。

(六)確定國家公園空間布局。制定國家公園設(shè)立標準, 根據(jù)自然生態(tài)系統(tǒng)代表性、面積適宜性和管理可行性, 明確國家公園準入條件, 確保自然生態(tài)系統(tǒng)和自然遺產(chǎn)具有國家代表性、典型性, 確保面積可以維持生態(tài)系統(tǒng)結(jié)構(gòu)、過程、功能的完整性, 確保全民所有的自然資源資產(chǎn)占主體地位, 管理上具有可行性。研究提出國家公園空間布局, 明確國家公園建設(shè)數(shù)量、規(guī)模。統(tǒng)籌考慮自然生態(tài)系統(tǒng)的完整性和周邊經(jīng)濟社會發(fā)展的需要, 合理劃定單個國家公園范圍。國家公園建立后, 在相關(guān)區(qū)域內(nèi)一律不再保留或設(shè)立其他自然保護地類型。

(七)優(yōu)化完善自然保護地體系。改革分頭設(shè)置自然保護區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)、文化自然遺產(chǎn)、地質(zhì)公園、森林公園等的體制, 對我國現(xiàn)行自然保護地保護管理效能進行評估, 逐步改革按照資源類型分類設(shè)置自然保護地體系, 研究科學(xué)的分類標準, 理清各類自然保護地關(guān)系, 構(gòu)建以國家公園為代表的自然保護地體系。進一步研究自然保護區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)等自然保護地功能定位。

三、建立統(tǒng)一事權(quán)、分級管理體制

(八)建立統(tǒng)一管理機構(gòu)。整合相關(guān)自然保護地管理職能, 結(jié)合生態(tài)環(huán)境保護管理體制、自然資源資產(chǎn)管理體制、自然資源監(jiān)管體制改革, 由一個部門統(tǒng)一行使國家公園自然保護地管理職責(zé)。

國家公園設(shè)立后整合組建統(tǒng)一的管理機構(gòu), 履行國家公園范圍內(nèi)的生態(tài)保護、自然資源資產(chǎn)管理、特許經(jīng)營管理、社會參與管理、宣傳推介等職責(zé),負責(zé)協(xié)調(diào)與當?shù)卣爸苓吷鐓^(qū)關(guān)系?？筛鶕?jù)實際需要, 授權(quán)國家公園管理機構(gòu)履行國家公園范圍內(nèi)必要的資源環(huán)境綜合執(zhí)法職責(zé)。

(九)分級行使所有權(quán)。統(tǒng)籌考慮生態(tài)系統(tǒng)功能重要程度、生態(tài)系統(tǒng)效應(yīng)外溢性、是否跨省級行政區(qū)和管理效率等因素, 國家公園內(nèi)全民所有自然資源資產(chǎn)所有權(quán)由中央政府和省級政府分級行使。其中, 部分國家公園的全民所有自然資源資產(chǎn)所有權(quán)由中央政府直接行使, 其他的委托省級政府代理行使。條件成熟時, 逐步過渡到國家公園內(nèi)全民所有自然資源資產(chǎn)所有權(quán)由中央政府直接行使。

按照自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記辦法, 國家公園可作為獨立自然資源登記單元, 依法對區(qū)域內(nèi)水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等所有自然生態(tài)空間統(tǒng)一進行確權(quán)登記。劃清全民所有和集體所有之間的邊界, 劃清不同集體所有者的邊界, 實現(xiàn)歸屬清晰、權(quán)責(zé)明確。

(十)構(gòu)建協(xié)同管理機制。合理劃分中央和地方事權(quán), 構(gòu)建主體明確、責(zé)任清晰、相互配合的國家公園中央和地方協(xié)同管理機制。中央政府直接行使全民所有自然資源資產(chǎn)所有權(quán)的, 地方政府根據(jù)需要配合國家公園管理機構(gòu)做好生態(tài)保護工作。省級政府代理行使全民所有自然資源資產(chǎn)所有權(quán)的, 中央政府要履行應(yīng)有事權(quán), 加大指導(dǎo)和支持力度。國家公園所在地方政府行使轄區(qū)(包括國家公園)經(jīng)濟社會發(fā)展綜合協(xié)調(diào)、公共服務(wù)、社會管理、市場監(jiān)管等職責(zé)。

(十一)建立健全監(jiān)管機制。相關(guān)部門依法對國家公園進行指導(dǎo)和管理。健全國家公園監(jiān)管制度, 加強國家公園空間用途管制, 強化對國家公園生態(tài)保護等工作情況的監(jiān)管。完善監(jiān)測指標體系和技術(shù)體系, 定期對國家公園開展監(jiān)測。構(gòu)建國家公園自然資源基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫及統(tǒng)計分析平臺。加強對國家公園生態(tài)系統(tǒng)狀況、環(huán)境質(zhì)量變化、生態(tài)文明制度執(zhí)行情況等方面的評價, 建立第三方評估制度, 對國家公園建設(shè)和管理進行科學(xué)評估。建立健全社會監(jiān)督機制, 建立舉報制度和權(quán)益保障機制, 保障社會公眾的知情權(quán)、監(jiān)督權(quán), 接受各種形式的監(jiān)督。

圖示甘肅、青海祁連山國家公園試點景觀（郝生清攝）

四、建立資金保障制度

(十二)建立財政投入為主的多元化資金保障機制。立足國家公園的公益屬性, 確定中央與地方事權(quán)劃分, 保障國家公園的保護、運行和管理。中央政府直接行使全民所有自然資源資產(chǎn)所有權(quán)的國家公園支出由中央政府出資保障。委托省級政府代理行使全民所有自然資源資產(chǎn)所有權(quán)的國家公園支出由中央和省級政府根據(jù)事權(quán)劃分分別出資保障。加大政府投入力度, 推動國家公園回歸公益屬性。在確保國家公園生態(tài)保護和公益屬性的前提下, 探索多渠道多元化的投融資模式。

(十三)構(gòu)建高效的資金使用管理機制。國家公園實行收支兩條線管理, 各項收入上繳財政, 各項支出由財政統(tǒng)籌安排, 并負責(zé)統(tǒng)一接受企業(yè)、非政府組織、個人等社會捐贈資金, 進行有效管理。建立財務(wù)公開制度, 確保國家公園各類資金使用公開透明。

五、完善自然生態(tài)系統(tǒng)保護制度

(十四)健全嚴格保護管理制度。加強自然生態(tài)系統(tǒng)原真性、完整性保護,做好自然資源本底情況調(diào)查和生態(tài)系統(tǒng)監(jiān)測, 統(tǒng)籌制定各類資源的保護管理目標, 著力維持生態(tài)服務(wù)功能, 提高生態(tài)產(chǎn)品供給能力。生態(tài)系統(tǒng)修復(fù)堅持以自然恢復(fù)為主, 生物措施和其他措施相結(jié)合。嚴格規(guī)劃建設(shè)管控, 除不損害生態(tài)系統(tǒng)的原住民生產(chǎn)生活設(shè)施改造和自然觀光、科研、教育、旅游外, 禁止其他開發(fā)建設(shè)活動。國家公園區(qū)域內(nèi)不符合保護和規(guī)劃要求的各類設(shè)施、工礦企業(yè)等逐步搬離, 建立已設(shè)礦業(yè)權(quán)逐步退出機制。

(十五)實施差別化保護管理方式。編制國家公園總體規(guī)劃及專項規(guī)劃, 合理確定國家公園空間布局, 明確發(fā)展目標和任務(wù), 做好與相關(guān)規(guī)劃的銜接。按照自然資源特征和管理目標, 合理劃定功能分區(qū), 實行差別化保護管理。重點保護區(qū)域內(nèi)居民要逐步實施生態(tài)移民搬遷, 集體土地在充分征求其所有權(quán)人、承包權(quán)人意見基礎(chǔ)上, 優(yōu)先通過租賃、置換等方式規(guī)范流轉(zhuǎn), 由國家公園管理機構(gòu)統(tǒng)一管理。其他區(qū)域內(nèi)居民根據(jù)實際情況, 實施生態(tài)移民搬遷或?qū)嵭邢鄬芯幼? 集體土地可通過合作協(xié)議等方式實現(xiàn)統(tǒng)一有效管理。探索協(xié)議保護等多元化保護模式。

(十六)完善責(zé)任追究制度。強化國家公園管理機構(gòu)的自然生態(tài)系統(tǒng)保護主體責(zé)任, 明確當?shù)卣拖嚓P(guān)部門的相應(yīng)責(zé)任。嚴厲打擊違法違規(guī)開發(fā)礦產(chǎn)資源或其他項目、偷排偷放污染物、偷捕盜獵野生動物等各類環(huán)境違法犯罪行為。嚴格落實考核問責(zé)制度, 建立國家公園管理機構(gòu)自然生態(tài)系統(tǒng)保護成效考核評估制度, 全面實行環(huán)境保護“黨政同責(zé)、一崗雙責(zé)”, 對領(lǐng)導(dǎo)干部實行自然資源資產(chǎn)離任審計和生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究制。對違背國家公園保護管理要求、造成生態(tài)系統(tǒng)和資源環(huán)境嚴重破壞的要記錄在案, 依法依規(guī)嚴肅問責(zé)、終身追責(zé)。

六、構(gòu)建社區(qū)協(xié)調(diào)發(fā)展制度

(十七)建立社區(qū)共管機制。根據(jù)國家公園功能定位, 明確國家公園區(qū)域內(nèi)居民的生產(chǎn)生活邊界, 相關(guān)配套設(shè)施建設(shè)要符合國家公園總體規(guī)劃和管理要求, 并征得國家公園管理機構(gòu)同意。周邊社區(qū)建設(shè)要與國家公園整體保護目標相協(xié)調(diào), 鼓勵通過簽訂合作保護協(xié)議等方式, 共同保護國家公園周邊自然資源。引導(dǎo)當?shù)卣趪夜珗@周邊合理規(guī)劃建設(shè)入口社區(qū)和特色小鎮(zhèn)。

(十八)健全生態(tài)保護補償制度。建立健全森林、草原、濕地、荒漠、海洋、水流、耕地等領(lǐng)域生態(tài)保護補償機制, 加大重點生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付力度, 健全國家公園生態(tài)保護補償政策。鼓勵受益地區(qū)與國家公園所在地區(qū)通過資金補償?shù)确绞浇M向補償關(guān)系。加強生態(tài)保護補償效益評估, 完善生態(tài)保護成效與資金分配掛鉤的激勵約束機制, 加強對生態(tài)保護補償資金使用的監(jiān)督管理。鼓勵設(shè)立生態(tài)管護公益崗位, 吸收當?shù)鼐用駞⑴c國家公園保護管理和自然環(huán)境教育等。

(十九)完善社會參與機制。在國家公園設(shè)立、建設(shè)、運行、管理、監(jiān)督等各環(huán)節(jié), 以及生態(tài)保護、自然教育、科學(xué)研究等各領(lǐng)域, 引導(dǎo)當?shù)鼐用?、專家學(xué)者、企業(yè)、社會組織等積極參與。鼓勵當?shù)鼐用窕蚱渑e辦的企業(yè)參與國家公園內(nèi)特許經(jīng)營項目。建立健全志愿服務(wù)機制和社會監(jiān)督機制。依托高等學(xué)校和企事業(yè)單位等建立一批國家公園人才教育培訓(xùn)基地。

七、實施保障

(二十)加強組織領(lǐng)導(dǎo)。中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組經(jīng)濟體制和生態(tài)文明體制改革專項小組要加強指導(dǎo), 各地區(qū)各有關(guān)部門要認真學(xué)習(xí)領(lǐng)會黨中央、國務(wù)院關(guān)于生態(tài)文明體制改革的精神, 深刻認識建立國家公園體制的重要意義, 把思想認識和行動統(tǒng)一到黨中央、國務(wù)院重要決策部署上來, 切實加強組織領(lǐng)導(dǎo), 明確責(zé)任主體, 細化任務(wù)分工, 密切協(xié)調(diào)配合, 形成改革合力。

(二十一)完善法律法規(guī)。在明確國家公園與其他類型自然保護地關(guān)系的基礎(chǔ)上, 研究制定有關(guān)國家公園的法律法規(guī), 明確國家公園功能定位、保護目標、管理原則, 確定國家公園管理主體, 合理劃定中央與地方職責(zé), 研究制定國家公園特許經(jīng)營等配套法規(guī), 做好現(xiàn)行法律法規(guī)的銜接修訂工作。制定國家公園總體規(guī)劃、功能分區(qū)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、社區(qū)協(xié)調(diào)、生態(tài)保護補償、訪客管理等相關(guān)標準規(guī)范和自然資源調(diào)查評估、巡護管理、生物多樣性監(jiān)測等技術(shù)規(guī)程。

(二十二)加強輿論引導(dǎo)。正確解讀建立國家公園體制的內(nèi)涵和改革方向,合理引導(dǎo)社會預(yù)期, 及時回應(yīng)社會關(guān)切, 推動形成社會共識。準確把握建立國家公園體制的核心要義, 進一步突出體制機制創(chuàng)新。加大宣傳力度, 提升宣傳效果。培養(yǎng)國家公園文化, 傳播國家公園理念, 彰顯國家公園價值。

(二十三)強化督促落實。綜合考慮試點推進情況, 適當延長建立國家公園體制試點時間。本方案出臺后, 試點省市要按照本方案和已經(jīng)批復(fù)的試點方案要求, 繼續(xù)探索創(chuàng)新, 扎實抓好試點任務(wù)落實工作, 認真梳理總結(jié)有效模式,提煉成功經(jīng)驗。國家公園設(shè)立標準和相關(guān)程序明確后, 由國家公園主管部門組織對試點情況進行評估, 研究正式設(shè)立國家公園, 按程序報批。各地區(qū)各部門不得自行設(shè)立或批復(fù)設(shè)立國家公園。適時對自行設(shè)立的各類國家公園進行清理。各有關(guān)部門要對本方案落實情況進行跟蹤分析和督促檢查, 及時解決實施中遇到的問題, 重大問題要及時向黨中央、國務(wù)院請示報告。