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一、基本情況

2016年12月，國(guó)家發(fā)展改革委報(bào)請(qǐng)中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第三十次會(huì)議審議通過(guò)《大熊貓國(guó)家公園體制試點(diǎn)方案》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《試點(diǎn)方案》）。2017年1月，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳正式印發(fā)《試點(diǎn)方案》，全面啟動(dòng)大熊貓國(guó)家公園體制試點(diǎn)工作。2017年12月，原國(guó)家林業(yè)局會(huì)同四川、陜西、甘肅三省印發(fā)《大熊貓國(guó)家公園體制試點(diǎn)實(shí)施方案》，進(jìn)一步明確了試點(diǎn)目標(biāo)要求和任務(wù)分工。

大熊貓國(guó)家公園體制試點(diǎn)區(qū)域地跨四川、陜西、甘肅三省，縱橫岷山、邛崍山、大小相嶺和秦嶺山系，是我國(guó)重要生態(tài)安全屏障的關(guān)鍵區(qū)域。試點(diǎn)區(qū)總面積27134平方公里，分布在12個(gè)市（州）30個(gè)縣（市、區(qū)）152個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，試點(diǎn)區(qū)常住人口12.08萬(wàn)人。核心保護(hù)區(qū)面積20140平方公里，占總面積的74.22%，一般控制區(qū)面積6994平方公里，占25.78%。試點(diǎn)區(qū)內(nèi)共有各類(lèi)自然保護(hù)地82個(gè)，占試點(diǎn)區(qū)總面積的78.67%。試點(diǎn)區(qū)大熊貓棲息地面積18056平方公里，占全國(guó)大熊貓棲息地總面積的70.08%，有野生大熊貓1631只，占全國(guó)野生大熊貓種群數(shù)量的87.50%。試點(diǎn)區(qū)生物多樣性豐富，分布著8000多種野生動(dòng)植物，其中國(guó)家Ⅰ級(jí)保護(hù)野生動(dòng)物22種、重點(diǎn)保護(hù)野生動(dòng)物116種，國(guó)家Ⅰ級(jí)重點(diǎn)保護(hù)野生植物4種、重點(diǎn)保護(hù)野生植物35種，是全球生物多樣性保護(hù)的熱點(diǎn)地區(qū)之一。（圖片由大熊貓國(guó)家公園管理局提供）

二、試點(diǎn)工作進(jìn)展情況

（一）管理體制。依托國(guó)家林草局駐成都專(zhuān)員辦掛牌成立大熊貓國(guó)家公園管理局（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“熊貓局”）。分別依托四川、陜西、甘肅3省林草局加掛省管理局牌子，以省政府管理為主。三省管理局按行政區(qū)劃設(shè)置了14個(gè)管理分局，其中四川省管理局下設(shè)7個(gè)管理分局，陜西省管理局下設(shè)5個(gè)管理分局，甘肅省管理局下設(shè)2個(gè)管理分局。制發(fā)了《大熊貓國(guó)家公園管理機(jī)構(gòu)職能職責(zé)》，明確了各級(jí)管理機(jī)構(gòu)的職責(zé)分工。制定了《大熊貓國(guó)家公園管理機(jī)構(gòu)行政權(quán)力清單》（第一批），劃分了公園管理機(jī)構(gòu)與地方政府的權(quán)利與責(zé)任邊界。開(kāi)展了大熊貓第四次調(diào)查，建成了大熊貓國(guó)家公園自然資源基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫(kù)。在甘肅白水江、四川廣元開(kāi)展了編制自然資源資產(chǎn)負(fù)債表試點(diǎn)。

（二）運(yùn)行機(jī)制。國(guó)家林草局商四川、陜西、甘肅三省政府成立了大熊貓國(guó)家公園體制試點(diǎn)協(xié)調(diào)工作領(lǐng)導(dǎo)小組，制定了協(xié)調(diào)工作領(lǐng)導(dǎo)小組職能職責(zé)和議事規(guī)則，完善了大熊貓國(guó)家公園協(xié)調(diào)工作領(lǐng)導(dǎo)小組內(nèi)部管理運(yùn)行機(jī)制。三省分別組建了以分管省長(zhǎng)為組長(zhǎng)，省直相關(guān)部門(mén)參加的省大熊貓國(guó)家公園體制試點(diǎn)工作領(lǐng)導(dǎo)小組，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)推進(jìn)省域范圍內(nèi)的國(guó)家公園體制試點(diǎn)工作。熊貓局下發(fā)《關(guān)于成立大熊貓國(guó)家公園共管理事會(huì)的通知》，構(gòu)建公園管理機(jī)構(gòu)、地方政府、社會(huì)參與的協(xié)同管理機(jī)制。編制完成大熊貓國(guó)家公園管理、重大事項(xiàng)報(bào)告、自然資源、特許經(jīng)營(yíng)、規(guī)劃管理、接受社會(huì)捐贈(zèng)、宣傳等制度。

（三）生態(tài)保護(hù)。印發(fā)《大熊貓國(guó)家公園總體規(guī)劃（試行）》，編制了《大熊貓國(guó)家公園生態(tài)保護(hù)專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃》等6個(gè)專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃和《大熊貓國(guó)家公園監(jiān)測(cè)評(píng)估指標(biāo)體系》等。持續(xù)實(shí)施天然林保護(hù)、公益林管護(hù)、退耕還林、棲息地修復(fù)、生態(tài)廊道建設(shè)、低質(zhì)低效林改造、水土保持、中小河流治理等生態(tài)建設(shè)工程。熊貓局開(kāi)展大熊貓國(guó)家公園集體所有自然資源合作保護(hù)工作，制定了大熊貓國(guó)家公園自然資源資產(chǎn)管理辦法、全民所有自然資源有償使用制度、非全民所有自然資源管理制度等制度。制定了大熊貓國(guó)家公園確界定標(biāo)技術(shù)規(guī)程和確界定標(biāo)管理辦法，完成了洪雅、安州兩縣大熊貓國(guó)家公園確界定標(biāo)的試點(diǎn)工作。三省分別開(kāi)展了移民搬遷安置。熊貓局與四川省高院、四川省檢察院建立了執(zhí)法協(xié)作機(jī)制，掛牌成立了大熊貓國(guó)家公園法庭，加強(qiáng)行政執(zhí)法與刑事司法的有機(jī)銜接，相繼開(kāi)展多輪大范圍的專(zhuān)項(xiàng)執(zhí)法行動(dòng)。

（四）社區(qū)發(fā)展。編制《大熊貓國(guó)家公園社區(qū)建設(shè)典型案例匯編》《大熊貓國(guó)家公園社區(qū)發(fā)展指南》，總結(jié)和探索了社區(qū)發(fā)展機(jī)制，有力地推動(dòng)了社區(qū)建設(shè)。大力發(fā)展生態(tài)體驗(yàn)、生態(tài)旅游、休閑度假、生態(tài)康養(yǎng)等產(chǎn)業(yè)，推動(dòng)大熊貓國(guó)家公園產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展，首批命名了6個(gè)自然教育基地和4個(gè)生態(tài)體驗(yàn)小區(qū)。三省管理局分別制定了《原生態(tài)產(chǎn)品認(rèn)定管理辦法》，鼓勵(lì)和支持大熊貓國(guó)家公園社區(qū)走自然資源低消耗、高品質(zhì)、無(wú)污染的綠色農(nóng)業(yè)發(fā)展道路。整合設(shè)立生態(tài)管護(hù)公益崗位，共設(shè)立了生態(tài)公益崗位約3萬(wàn)個(gè)，為當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)居民提供了大量的就業(yè)機(jī)會(huì)。

（五）試點(diǎn)保障。試點(diǎn)以來(lái)，中央及省級(jí)財(cái)政通過(guò)各類(lèi)生態(tài)保護(hù)修復(fù)項(xiàng)目向試點(diǎn)區(qū)累計(jì)投入資金約47億元。制定《大熊貓國(guó)家公園接受社會(huì)捐贈(zèng)管理辦法》，加強(qiáng)了與社會(huì)公益組織的聯(lián)系合作，積極爭(zhēng)取社會(huì)各界支持。整合各類(lèi)資源吸納社會(huì)資本和金融資本支持大熊貓國(guó)家公園建設(shè)和功能完善，協(xié)議引進(jìn)社會(huì)資本投資500億元以上。三省管理局制定了《整合各級(jí)各類(lèi)財(cái)政資金支持大熊貓國(guó)家公園建設(shè)方案》。成立大熊貓國(guó)家公園規(guī)劃委員會(huì)，建立了專(zhuān)家委員會(huì)和專(zhuān)家?guī)?，為大熊貓?guó)家公園建設(shè)管理提供技術(shù)支持、政策咨詢(xún)、決策建議。

（六）宣傳推廣。熊貓局與新華社、央視等主流媒體簽訂合作協(xié)議，制作完成《走進(jìn)大熊貓國(guó)家公園》采訪紀(jì)錄片，設(shè)計(jì)Logo標(biāo)識(shí)并開(kāi)展著作權(quán)登記和注冊(cè)商標(biāo)保護(hù)，開(kāi)通官方網(wǎng)站和微信公眾號(hào)，創(chuàng)辦《熊貓之舟》期刊。四川省創(chuàng)辦了《四川大熊貓國(guó)家公園》期刊，陜西省創(chuàng)辦了《陜西大熊貓國(guó)家公園》期刊。試點(diǎn)區(qū)舉辦大熊貓國(guó)際旅游文化節(jié)、紀(jì)念大熊貓科學(xué)發(fā)現(xiàn)150周年紀(jì)念活動(dòng)、“大熊貓守護(hù)者”征文大賽等。研究制定大熊貓國(guó)家公園自然教育指導(dǎo)意見(jiàn)。

三、特色創(chuàng)新

（一）積極探索調(diào)動(dòng)地方政府積極性的方式和途徑。熊貓局以問(wèn)題為導(dǎo)向，以“五個(gè)一”工作舉措入手，取得了較好效果。樹(shù)牢一個(gè)理念。在保護(hù)優(yōu)先的前提下，樹(shù)牢共建共管共享理念，把公園管理機(jī)構(gòu)與地方政府建成利益共同體，推動(dòng)形成保護(hù)共同體。明確一個(gè)定位。明確公園管理機(jī)構(gòu)職責(zé)定位，堅(jiān)持資源管理、空間管制、生態(tài)保護(hù)修復(fù)等由公園管理機(jī)構(gòu)主導(dǎo)，地方政府協(xié)助；園區(qū)內(nèi)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、社區(qū)建設(shè)由地方政府主導(dǎo)，公園管理機(jī)構(gòu)配合的基本原則，編制了大熊貓國(guó)家公園管理辦法和行政權(quán)力清單。創(chuàng)新一個(gè)機(jī)制。創(chuàng)新管理機(jī)制，以分局為單位組建大熊貓國(guó)家公園共管理事會(huì)試點(diǎn)，吸收地方黨政領(lǐng)導(dǎo)、人大代表、政協(xié)委員、社區(qū)代表及利益相關(guān)方代表參加，審議審定、監(jiān)督評(píng)價(jià)、協(xié)商協(xié)調(diào)該區(qū)域建設(shè)管理中的重大事項(xiàng)，保障地方政府和利益相關(guān)方的知情權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)和有關(guān)事項(xiàng)的決策權(quán)，構(gòu)建共建共管共享的體制保障。搭建一個(gè)載體。圍繞園地共同利益搭建聯(lián)結(jié)載體，把建設(shè)入口社區(qū)和特色小鎮(zhèn)作為體制試點(diǎn)工作的重點(diǎn)之一，通過(guò)規(guī)劃引領(lǐng)發(fā)展生態(tài)旅游、自然教育等綠色生態(tài)產(chǎn)業(yè)，改善基礎(chǔ)設(shè)施，助推地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展，完善公園功能。打造一個(gè)平臺(tái)。以園地合作先行示范區(qū)建設(shè)為平臺(tái)，加強(qiáng)與雅安市政府的戰(zhàn)略合作試點(diǎn)，支持雅安依托大熊貓國(guó)家公園建設(shè)實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)型發(fā)展，最大限度調(diào)動(dòng)地方政府支持公園建設(shè)的積極性。

（二）著力破解集體所有自然資源管理的難題。大熊貓國(guó)家公園試點(diǎn)區(qū)集體土地7756平方公里，占總面積的28.59%。國(guó)家公園的管控措施一定程度上限制了農(nóng)民和村集體生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)自主權(quán)，是公園管理面臨的一大難題。大熊貓國(guó)家公園從三個(gè)方面入手探索，取得了階段性進(jìn)展。一是與集體組織合作，大力推進(jìn)合作保護(hù)，充分利用生態(tài)公益崗位和特許經(jīng)營(yíng)優(yōu)先權(quán)，鼓勵(lì)集體經(jīng)濟(jì)組織與公園管理機(jī)構(gòu)簽訂管護(hù)協(xié)議，合作保護(hù)面積超過(guò)50%。二是與原住居民合作，鼓勵(lì)原住民利用自有生產(chǎn)生活設(shè)施發(fā)展餐飲、住宿、生態(tài)采摘等特許經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，免收特許經(jīng)營(yíng)費(fèi)，調(diào)動(dòng)其保護(hù)資源和生態(tài)的積極性。三是與集體經(jīng)濟(jì)組織合作，通過(guò)集體資產(chǎn)入股，探索集體資產(chǎn)參與公園建設(shè)并分享利益的模式。